La Unión Europea (UE) tiene el compromiso de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% en 2020, un 40% en 2030 y entre un 80 y 95% en 2050, siempre con respecto a los niveles de 1990. Para España estos compromisos se concretan en objetivos de reducción de emisiones diferentes, vinculantes a nivel estatal en algunos horizontes temporales y no vinculantes en otros. Estos objetivos requieren una transformación radical de nuestro modelo energético y pueden parecernos muy ambiciosos, pero en realidad ni siquiera llegan a ser suficientes.

El reciente informe del IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático) titulado El cambio climático de 1,5°C alerta de que, para evitar que el aumento de la temperatura media del planeta supere 1,5°C, es necesario descarbonizar nuestra economía de una manera más acelerada y profunda de lo que se estimaba hasta ahora, alcanzando un sistema global con emisiones netas nulas en 2050. De acuerdo con este informe, limitar el aumento de temperatura a 1,5°C en lugar de 2°C disminuye muy significativamente la probabilidad de fenómenos extremos asociados al cambio climático y reduce el riesgo de cambios de larga duración o irreversibles.

La UE también tiene unos compromisos relativos al porcentaje de energía de origen renovable y aumento de eficiencia que, además de contribuir a los objetivos de reducción de emisiones, tienen otras ventajas asociadas como la reducción de la contaminación local, por ejemplo, los episodios de contaminación del aire en grandes ciudades como Madrid, un menor consumo de combustibles fósiles y otros materiales o la generación de empleos asociados.

Además de estos compromisos, el principal mecanismo que la UE ha implementado para conseguir los objetivos de reducción de emisiones es el mercado de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (conocido como ETS, siglas en inglés de European Trade System). Así, las actividades incluidas en los sectores ETS, que representan aproximadamente la mitad de las emisiones de la UE y entre las que se incluyen la generación de electricidad y los grandes consumos industriales, deberán adquirir en el mercado tantos derechos como emisiones de gases de efecto invernadero resulten de su actividad.

Los sectores no ETS (agricultura, edificación, residuos y transporte excluyendo la aviación), responsables de la otra mitad de las emisiones, no están obligados a adquirir derechos de emisión. Las estrategias para reducir las emisiones de los sectores no ETS se centran en el ahorro, la eficiencia, y el uso de energías renovables, así como en incentivos fiscales que propicien tanto la selección de tecnologías menos contaminantes como cambios de comportamiento.

Figura 1. Distribución por sectores de las emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión Europea en 2016. Fuente: European Environment Agency.

Pero volvamos al mercado de derechos de emisión. La justificación conceptual de esta herramienta es sencilla: el pago por el derecho de emisión es un mecanismo para internalizar los costes ambientales asociados a dicha emisión. Uno de los principales defensores de la tasación de las emisiones de gases de efecto invernadero es William D. Nordhaus, premio Nobel de economía de este mismo año. El comité de los Premios Nobel destacó que el profesor Nordhaus había demostrado que «el remedio más eficiente para los problemas causados por gases de efecto invernadero es un esquema global mediante el cual se impone una tasa de carbono universal».

El párrafo anterior requiere varios comentarios adicionales. En primer lugar, no está demostrado que remedios alternativos, tales como una fuerte regulación para reducir, a tiempo y en cantidad suficiente, las emisiones de CO₂ no sean más efectivos. En segundo lugar, el propio concepto de internalización presenta muchos inconvenientes pues ¿cómo se traduce a un precio de CO₂ la pérdida de biodiversidad asociada con la desaparición de un ecosistema, la extinción de una especie o las muertes humanas causadas por fenómenos extremos asociados al cambio climático?

Además de estas salvedades, el problema es que el mercado de derechos de emisión europeo lleva varios años siendo prácticamente inútil, puesto que el precio que ha estado fijando el mercado para los derechos de emisión es tan bajo que no supone en realidad ningún estímulo ni siquiera para, por ejemplo, dejar de utilizar fuentes de generación de electricidad altamente emisoras como las centrales de carbón.

Figura 2. Evolución del precio de los derechos de emisión de CO2 en €/tCO2. Fuente: sandbag.

Después de más de seis años por debajo de 10 €/tCO₂, el precio de los derechos de emisión ha comenzado a subir en los últimos meses, llegando a superar 20 €/tCO₂ entre los últimos días de agosto y los primeros de octubre de 2018. En España, algunos han asociado la progresiva subida del precio de la electricidad en el mercado mayorista que comenzó en mayo de 2018 con el aumento del precio del CO₂. Sin embargo, existen varias causas adicionales que influyen directamente en esta escalada de precios. Una es el aumento del precio de las materias primas que utilizan algunas centrales, carbón y gas natural. La otra, es el carácter oligopólico del mercado mayorista: esto permite que, cuando el coste de una determinada tecnología aumenta (bien por un aumento del coste de la materia prima, bien por un aumento del precio del CO₂), el precio al que ofertan el resto (incluida la hidroeléctrica) también lo hace, de manera que los impuestos ambientales, en lugar de alterar el orden de entrada al mercado y desplazar las tecnologías más contaminantes, se traduce en un aumento del precio que fija el mercado. Como resultado de este funcionamiento deficiente, en septiembre de 2018 el precio medio del mercado eléctrico no solo ha sido un 45% más alto que el valor medio para el mismo mes del año anterior, sino que las emisiones de CO₂ han resultado un 18% superiores.

¿Cómo podemos garantizar que el precio del CO₂ sea el suficiente para cumplir su cometido, es decir, reducir las emisiones asociadas a los sectores ETS tan rápido como es necesario para limitar las consecuencias del cambio climático?

Así pues, ¿cómo podemos garantizar que el precio del CO₂ sea el suficiente para cumplir su cometido, es decir, reducir las emisiones asociadas a los sectores ETS tan rápido como es necesario para limitar las consecuencias del cambio climático? Podríamos resignarnos a pensar que debemos esperar a que Europa diseñe un mecanismo más efectivo, pero la realidad es que no tenemos tiempo, como nos recuerda el último informe del IPCC, el cambio climático avanza ya demasiado rápido para eso. Por ello, la experiencia de Reino Unido, todavía ejecutada en un contexto de pertenencia a la Unión Europea, puede servirnos de ejemplo a imitar.

Reino Unido introdujo en 2013 la política de apoyo al precio del carbono (Carbon Price Support) mediante la cual se establece un suelo para el precio de los derechos de emisión. En caso de que el precio de los derechos de emisión en el mercado resulte inferior a este suelo, aquellas actividades emisoras deben pagar una tasa por sus emisiones igual a la diferencia entre el precio que fije el mercado y el valor del suelo.  Además, el valor del suelo va aumentando con el tiempo, lo cual ha permitido a Reino Unido incentivar una descarbonización acelerada dentro del mecanismo vigente del mercado de derechos de emisión. El valor actual del suelo es de 18 £/tCO₂ (21,6 €/tCO₂) y permanecerá fijo hasta 2020. Los efectos de esta medida, que se concretan en el cierre de algunas centrales de carbón y la sustitución de generación basada en carbón por gas, has sido muy positivos. Las emisiones asociadas al sector eléctrico en Reino Unido se redujeron a la mitad en cuatro años,  desde 159 MtCO₂ en 2012 hasta 78 MtCO₂ en 2016. Como consecuencia, el país ha alcanzado niveles de emisión de CO₂ tan reducidos que no se veían desde finales del siglo XIX.

Figura 3. Evolución del uso de distintos combustibles en Reino Unido y del precio del CO2. Fuente:  Wilson & Staffell, Nature Energy 3, 2018.

Figura 4. Evolución de las emisiones de CO₂ en Reino Unido entre 1860 y 2016. Fuente: Carbon Brief.

Fijar un suelo para el precio de las emisiones de CO₂ en nuestro país daría una señal estable en el largo plazo que podría servir para acelerar la descarbonización del sistema eléctrico y del resto de actividades incluidas en los sectores ETS. Si esta medida se acompaña de la necesaria reforma del mercado eléctrico que permita que cada tecnología cobre según su coste de generación, el precio del CO₂ servirá como una herramienta efectiva para alterar el orden de entrada al mercado, expulsando del sistema a las tecnologías más contaminantes. Aun teniendo claro que no podemos limitarnos a establecer mecanismos de mercado para alcanzar una economía compatible con un aumento de temperatura medio del planeta inferior a 1,5°C y que esta no es la única herramienta que necesitamos, es una de las que podrían resultar más efectivas a corto plazo.

Por Marta Victoria – Observatorio Crítico de la Energía