Curro Peña (@Currikitaum), Doctor en Derecho y autor del blog jurídico @Queeridico nos ha cedido este texto ya publicado en su blog el pasado 18 de noviembre, un espacio que os recomendamos y animamos a frecuentar
La Comisión Europea ha presentado su Estrategia LGTBI para el lustro 2020-2025. En este artículo te resumimos qué puedes esperar.
Pero, antes de nada, ¿de qué estamos hablando? De la Comunicación de la Comisión Europea COM(2020) 698 final, llamada «Estrategia de Igualdad LGBTIQ 2020-2025» (en adelante «Estrategia LGTBI», por mantener las siglas habitualmente empleadas en la legislación española)
Se trata de un documento programático en el que la Comisión detalla cuáles serán sus líneas de actuación en relación con las personas LGTBI durante los próximos años. Una agenda política y normativa largamente esperada por el activismo e, incluso, por muchos Estados miembros. El impulso de la Comisaria de Igualdad, la maltesa Helena Dalli, y de la Vicepresidenta de la Comisión y Comisaria de Valores y Transparencia, la checa Věra Jourová, ha permitido que, por fin, vea la luz.
Aunque se trata de la primera Estrategia en mayúsculas de la Comisión, no es el primer documento sobre las personas LGTBI de la Unión Europea. En particular, debe tenerse en cuenta la Lista de Acciones para Avanzar la Igualdad de las personas LGTBI adoptada en 2015 por Jourová (quien por entonces tenía atribuidas competencias en igualdad como Comisaria). Con el fin de la vigencia de la Lista (que abarcaba de 2015 a 2019), era imprescindible dar un paso más allá. Aunque lejos de ser la revolución queer que nadie podía esperar de la Unión, lo cierto es que supone un importante paso adelante al colocar en el centro de la agenda los derechos de las personas LGTBI.
1. Perspectiva LGTBI e interseccionalidad.
Sin duda, una de las novedades más interesantes de esta Estrategia es que la Comisión Europea asume la necesidad de integrar una perspectiva LGTBI a todas las políticas de la Unión. Al igual que ya hiciera con la perspectiva de género, la Comisión se compromete a fomentar la igualdad de las personas LGTBI en todos los ámbitos de actuación de la UE. Además, insiste en que esta perspectiva debe ser interseccional. De modo que deberá tener en cuenta la diversidad existente entre las personas LGTBI y cómo interactúan características y circunstancias como nacionalidad, etnia, religión, género, etc.
La Estrategia LGTBI incluye numerosos ejemplos de áreas en las que aplicará este enfoque. Por ejemplo, migración y asilo, empleo, sanidad, educación, regulación del mercado digital, cooperación penal, el desarrollo de inteligencia artificial, o, incluso, en las negociaciones con los países candidatos a ser miembros de la Unión.
2. Refuerzo de la recopilación de datos estadísticos.
Un problema habitual tanto en la investigación como en el diseño de políticas sobre las personas LGTBI es la falta de estadísticas fiables. A lo largo de la última década, la UE ha contribuido enormemente a esta tarea, especialmente a través de su Agencia de Derechos Fundamentales (FRA). La Estrategia LGTBI insiste en que es crucial disponer de datos comparables y fiables, por lo que pide a la FRA, a Eurostat y al Instituto Europeo para la Igualdad de Género que continúen recopilándolos. No obstante, se echa en falta un llamamiento similar a la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO). Mejorar la recopilación de datos sobre el número de personas LGTBI refugiadas en la UE ofrecería una información muy valiosa para trabajar en su protección.
3. «Money, money, money!»
Como trataremos en un epígrafe posterior, el Derecho de la UE no facilita que se apruebe legislación obligatoria que proteja a las personas LGTBI. Quizá por esta razón, la Comisión incrementará el apoyo económico a aquellos programas que permitan avanzar hacia los objetivos de la Estrategia LGTBI.
Así, financiará iniciativas dirigidas a combatir los delitos de odio y apoyar a sus víctimas, la inclusión de las personas LGTBI, la integración de migrantes o la investigación. Para ello, se servirá de instrumentos como Erasmus+, el Fondo Europeo para la Inmigración y el Asilo o el Fondo Social Europeo+. Especialmente interesante es su propósito de apoyar a las asociaciones y organizaciones LGTBI. La ofensiva a la sociedad civil que mantienen Hungría o Polonia hace imprescindible un mayor apoyo por parte de la Unión Europea.
4. Mayor énfasis en recomendaciones que en obligaciones.
De nuevo, la dificultad para adoptar medidas vinculantes hace que la Comisión opte en muchos casos por recomendaciones o instrumentos de lo que podríamos llamar «soft-law» para conseguir los objetivos de la Estrategia LGTBI. Así, la Estrategia pone el foco especialmente en recopilar y difundir las mejores prácticas seguidas por los Estados miembros en todas las áreas en relación con las personas LGTBI. También es de destacar el empeño de la Comisión en mejorar la integración de las personas LGTBI en el ámbito laboral a través de la Plataforma de Cartas de la Diversidad, la inclusión de la perspectiva LGTBI al evaluar el Código de Conducta contra el discurso de odio de 2016 o el apoyo a las ciudades más comprometidas mediante la designación anual de la Capital Europea de la Diversidad y la Inclusión.
Esto no tiene por qué ser necesariamente negativo o insuficiente. Como demuestra la experiencia de los Principios de Yogyakarta, la protección de los derechos de las personas LGTBI a menudo se ha beneficiado del uso de instrumentos no obligatorios para los Estados. En particular, el intercambio de buenas prácticas puede ser útil para incentivar que los Estados miembros mejoren la situación del colectivo LGTBI en sus ámbitos de actuación.
5. Decepcionantes avances en la lucha contra la discriminación y en la política de asilo…
Sin embargo, hay áreas en las que sería necesario un nivel de compromiso mucho mayor. La legislación anti-discriminación de la UE lleva estancada casi dos décadas. Aunque la Directiva de Igualdad en el Empleo supuso un avance considerable en el año 2000, es insuficiente. La propia Comisión así lo admite en la Estrategia LGTBI, haciendo un llamamiento a que el Consejo apruebe la Directiva de Igualdad de Trato, mucho más amplia al combatir la discriminación más allá del ámbito laboral. Directiva que la Comisión propuso… en 2008.
El motivo de que esta propuesta de la Comisión lleve doce años sin ser aprobada lo encontramos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). De acuerdo con su artículo 19.1, las medidas encaminadas a luchar contra la discriminación por motivos de orientación sexual (entre otras razones) deben aprobarse por un procedimiento especial que requiere unanimidad en el Consejo de la Unión Europea. Si en 2008 fue imposible alcanzar esa unanimidad, podemos imaginar qué ocurrirá en 2020.
También sería necesario un mayor esfuerzo por reformar la legislación en materia de asilo. El Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo mantiene las propuestas de 2016 de reformar las actuales Directivas de Acogida, Procedimientos y Requisitos. A pesar de lo que afirma la Estrategia LGTBI, estas propuestas ya dejaban demasiados cabos sueltos, limitándose a incorporar parcialmente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
En cualquier caso, es de celebrar que la Comisión se muestre preocupada por varias cuestiones importantes. En concreto, por la necesidad de garantizar la seguridad de las personas LGTBI detenidas mediante instalaciones adecuadas (a pesar de que la Directiva de acogida no lo requiera expresamente). También por evitar la influencia de estereotipos y prejuicios en la evaluación de las solicitudes de asilo, un asunto crucial que traté con mayor profundidad aquí.
6. … pero interesantes propuestas en materia de delitos de odio contra las personas LGTBI.
El artículo 83 TFUE permite a la UE establecer una definición mínima común a nivel europeo de ciertos delitos. Esto incluye delitos relacionados con el terrorismo, el tráfico de drogas, la explotación sexual de mujeres y niños o la delincuencia organizada. En definitiva, crímenes cuya relevancia e impacto hacen recomendables una respuesta común. No obstante, este precepto permite que el Consejo de la Unión, por unanimidad, amplié la lista de delitos, lo que ya hizo para incluir los delitos y discursos de odio con motivaciones raciales o xenófobas.
La Estrategia LGTBI plantea utilizar este precepto para obligar a todos los Estados miembros a castigar de manera agravada los crímenes cometidos por motivos de orientación sexual o identidad de género («delitos de odio«), así como la incitación pública a la violencia contra un grupo o personas que formen de él por estas mismas razones («discurso de odio»). El éxito de esta propuesta está por ver, pero es el tipo de nuevas iniciativas que la Estrategia debería perseguir.
7. Consolidar la protección a las familias LGTBI.
Más clara parece la línea que seguirá la Comisión en relación con las familias LGTBI (o «familias arcoiris», como las llama la Estrategia LGTBI). El caso Coman será clave en esta materia, pues ofrece una cobertura jurídica sólida para proteger a las familias LGTBI. En él, el Tribunal de Justicia de la UE aclaró que los matrimonios del mismo género también deben beneficiarse de la libertad de circulación.
En este sentido, la Comisión se compromete a tomar acciones legales si es necesario para garantizar su cumplimiento por los Estados Miembros. Además, vigilará especialmente que la implementación del Derecho de la UE aplicable a los matrimonios proteja los formados por parejas del mismo género. En lo que respecta a las uniones civiles, explorará medidas para fomentar que sean reconocidas en toda la Unión. Finalmente, trabajará para asegurar que el reconocimiento de todas las relaciones paterno-filiales en la UE. En palabras de la presidenta von der Leyen, «si usted es madre o padre en un país, también lo es en todos los demás países«. Se trata de una cuestión muy relevante cuando Estados miembros como Hungría pretenden limitarlo únicamente a las parejas heterosexuales.
8. Apoyo sin fisuras a la autodeterminación de género.
Una cuestión tratada en la Estrategia LGTBI resulta especialmente importante para España. Si el Gobierno pretende incorporar plenamente el principio de autodeterminación de género al ordenamiento estatal, es interesante conocer la postura de la Comisión Europea. Como ya contamos hace unos meses, la Comisión publicó un informe sobre el reconocimiento legal del género en la Unión favorable a este principio.
Basándose en ese informe, la Comisión Europea concluye que la autodeterminación es esencial para mejorar el reconocimiento de las personas trans y no binarias. Además, señala que los requisitos actualmente exigidos en varios Estados miembros podrían ser desproporcionados e, incluso, violar los derechos humanos. Por tanto, fomentará la creación de procedimientos accesibles, basados en la autodeterminación y sin restricciones de edad. De aprobarse la Ley trans, España podría convertirse en un ejemplo de buenas prácticas en el seno de la UE.
9. Perspectiva LGTBI en la acción exterior.
La Comisión dedica el último pilar de su Estrategia LGTBI a apoyar el respeto a los derechos de este colectivo en el mundo. La acción exterior de la UE fue una de las primeras áreas en adoptar la perspectiva LGTBI, a través de unas directrices adoptadas por el Consejo en 2013. En ellas se establecen pautas para fomentar y apoyar la protección a las personas LGTBI en otros Estados. En 2015, la Comisión ya se pronunció en su Lista de Acciones para avanzar la igualdad de las personas LGTBI a esta misma cuestión. Siguiendo con esta línea, la Comisión planteará la igualdad LGTBI en las negociaciones con países candidatos a la UE, cooperará con el mismo fin en organizaciones como Naciones Unidas o el Consejo de Europa y apoyará financieramente a ONGs locales.
A pesar de que se trata de acciones encomiables, la Estrategia no menciona un problema relevante. Como explican Ayoub y Paternotte en la introducción de la obra LGBT activism and the making of Europe: a rainbow Europe?, en el imaginario colectivo internacional ha calado la idea de que los derechos LGTBI forman parte del núcleo de los valores de la UE. Se trata de un arma de doble filo. De un lado, los Estados que se perciban como más cercanos a la UE querrán parecerse también en lo que respecta a la protección de este grupo. Del otro, aquellos que busquen posicionarse como una alternativa o, incluso, un rival, tienen en el miedo a lo LGTBI una herramienta muy útil.
10. ¿Y qué hay de Polonia y Hungría?
La Comisaria de Igualdad Helena Dalli lo dijo en la rueda de prensa en la que presentó la Estrategia LGTBI: la Estrategia no busca señalar a nadie en concreto. No obstante, algunos fragmentos tienen nombres y apellidos bastante obvios:
Las resoluciones sobre «zonas libres de LGBT» pretenden negar los derechos fundamentales y libertades de la comunidad LGBTIQ (…) Las zonas libres de LGBTIQ son zonas libres de humanidad, y no tienen sitio en nuestra Unión.
Comisión Europea, Estrategia LGTBI, p. 13.
Evidentemente, se refiere a las zonas libres de LGTB de Polonia y, recientemente, Hungría. Ambos Estados llevan bastante tiempo en el punto de mira de la Unión, alarmada por el deterioro de sus democracias. Aunque la Estrategia no los mencione expresamente, sí que incluye medidas en ámbitos que afectarían de lleno a sus acciones contra el colectivo LGTBI. Por ejemplo, obligándoles a proteger a las personas LGTBI del odio o a reconocer a las «familias arcoiris». Incluso, la aplicación de una perspectiva LGTBI podría afectar en alguna medida a la condicionalidad de los fondos europeos.
La Unión ya ha advertido a Polonia que es capaz de cerrar el grifo de subvenciones si se vulneran los derechos de las personas LGTBI. La Estrategia incluye líneas de actuación como para presionar desde varios flancos distintos. Los próximos años nos enseñarán hasta dónde está dispuesta a llegar la Comisión.